方太坤 胡莹：扎实推动数字经济高质量发展

内外原因综合作用促成这次修宪成功。

而本文的努力，即在于试图超越传统的革命话语或道德话语，从具体语境与功能主义的视角进人，重新审视困扰民初制宪的基本难题及其最终失败的深层原因。[16]梁启超即持这一观点，在他看来，假设两院党派情况相同，政府想解散众院，参议员如何会同意，因此解散权有等于无。

由于袁世凯作为强势总统的威胁已经解除，国会内部对于行政权的敌视也有所减缓，因此，与1913年不同，这一时期对于解散权的存在已经没有多少争论，焦点主要集中于解散权的限制。[69]面对辛亥革命之后巨大的政治真空，袁世凯与北洋军人走上了历史前台，也承担起了重建国家政治权威的历史使命。[42]究竟是什么原因导致了这些纷争呢？从理论上说，政治意见的分歧与对抗是政党议会制度的必然，也是这一制度赖以运作的基础。袁世凯之后南北分裂、军阀混战的事实，更是使得地方制度一度成为宪法政治的核心议题。同时，这一做法也与中国历史国情和世界潮流相违背，将导致破坏政治统一的后果。

嗣后护法护宪，均不足以资号召，而法统永无重光之望。从以上分析中可以看到，较之1913年的讨论，这一时期的讨论更多地趋向于立法权与行政权的调和，弱化解散权的限制。对于集权与分权，各方都不存在确定的立场，而更多地是基于各自派系斗争需要的策略选择，始终呈现出明显的矛盾与多变。

正如许多学者指出的，晚清以来的中国，首先要解决的问题是一个将传统的文明国家构建为现代民族国家的问题。以《临时约法》为起点，历经《天坛宪草》、国会复会（1916-1917）、西南护法续议（1918-1920）和二次复会（1922-1923）的三落三起，[2]中华民国的第一部宪法历经十年才最终得以面世，其中的艰难不可尽述。而从事后建构的眼光来看，军阀对于宪法的依赖，恰恰构成了对于自身意识形态欠缺的补充。而对于意识形态一致的强调，又使得党军体制更加难以和多元化的宪法政治相兼容，进而倒向了一元化的集权政治。

此项巨款由奉系军阀张作霖和皖系军阀卢永祥筹办，并吸引了大批议员南下。[28]国会恢复后，原立宪派的进步党分组为宪法讨论会和宪法研究同志会两个团体，后又重新组合为宪法研究会，即所谓的研究系。

尽管这些叙事具有一定的解释力，但依然具有简单化的倾向，并在很大程度上预设了一些标签化的前提。主张将经参议院列席议员三分二以上同意改为须经参议院同意（即半数通过）。[41]对此，当时的有志之士无不扼腕叹息。同时，认为参加贿选就一定是失节败行的说法，也不免失之片面。

自1924年吴宗慈著《中华民国宪法史》以来，[1]对于这段历史的回顾与总结已有不少。[24]早在1894年，孙中山创立兴中会时，就曾提出了以美国联邦制为模范的合众政府。[31]也有的议员据此主张以单行法律规定省制，比如孙润宇即认为行省制度是政治上一种暗礁，省制的争论至少要费时三五个月不能议决，如果因为省制的争论而延迟宪法，实在有负国民希望。不意少数人之牵制，又致功败垂成。

[16]梁启超即持这一观点，在他看来，假设两院党派情况相同，政府想解散众院，参议员如何会同意，因此解散权有等于无。[37]同时，这些议员也强调省宪并不等同于联省自治，更不会破坏统一和助成军阀割据，而是在国家允许范围内的对于地方权力的认可。

[22]叶夏声等议员依然坚持将解散权条件降低为参议院的半数同意，而王玉树等人则主张删除全案，终止对于解散权的讨论。从前谈法理，此后将谈党纪。

一方面，是代表封建势力的北洋军阀一再解散国会、复辟帝制或是玩弄假共和真专制的骗局。君主官僚制与儒家思想相结合的传统权威机制由于无法与现代化相适应，最终崩溃瓦解于辛亥革命之中，但由于新的权威主体尚未确立，整个国家陷入了空前的权威危机之中。吴宗慈，见前注[1]（前编），页346-347。如果说军阀提供的是政治现代化的组织基础的话，那么民初宪政的意义（之一）即在于提供一种组织之外的意识形态。杨幼炯，见前注[22]，页4。[39]针对省权向省议会转移的现象，议员李景和认为，这些变化并不是真实民意的反映，只是少数军阀操纵的结果。

回到本文一开始讨论的政体与国体的问题上来，我们就不难发现，有关这些问题的争论最终都失败了。吴宗慈，见前注[1]（前编），论坛异同集粹，页290-291。

这种派系之争，在国体问题的争论上同样明显。吴宗慈（1879～1951），近代著名历史学家、法学家。

省长由省议会选举三人，呈请大总统择一任命之一条展开。人们指望摆脱列强干涉和恢复民族权利将会随着统一的实现而到来。

在这个意义上，民初十年的国会，从表面上看是现代化的议会政治，而实质上却依然没有超出由军-绅政权衍生而来的、以私人利益和交换关系为中心的派系政治。[35]这一时期，1916年积极倡导中央集权制的梁启超、张君劢等人都逐渐转向支持联省运动。[26]在天坛宪草起草时，曾有议员提出这一问题，但因为委员会急于在袁世凯解散国会前通过宪草，于是未能加以讨论。杨幼炯，见前注[22],页234。

1917年段祺瑞恢复共和后，研究系的集权主张曾更趋激进。在设立解散权之后，对于解散权是否需要限制和如何限制的问题，也同样存在争论。

如果对于宪法的不满只是在于制宪的合法性，那么重新制宪似乎就足够了。尽管宪政本身与军阀政治相背离，但在民初特定的语境中，两者却是同病相怜、相伴始终的。

但随着在国会选举中的惨败以及与北洋派的决裂，立宪派又开始鼓吹地方分权与联邦。实际上，正如有学者指出的，当时议员的心理十分复杂，部分议员继续留京，或是再度北上，也并非一定是贪图金钱。

由于分歧剧烈，宪法会议多次流会，直到1923年6月12日深夜（即曹锟武力驱逐黎元洪的前一天）才最终达成妥协，将地方制度与国权两章全案通过。参见张继才：论辛亥革命时期孙中山的国家结构观，《广东社会科学》2009年第3期。而从现实上看，所谓省宪并非真正民意的代表，而实际上是少数军阀操纵的结果，因此，承认省宪地位只会进一步加剧军阀割据与国家分裂。[24]但南京临时政府成立后，为了尽快实现统一，中央集权的思潮再次压倒了联邦制，[25]《临时约法》和《天坛宪草》都未能对于省制和地方制度做出规定。

黎、段的府院之争加剧了军阀的干政，黎元洪被迫解散国会，宪草续议再度中断。吴宗慈，见前注[1]（前编），论坛异同集粹，页78-82。

而另一方面也赋予了行政机关解散众议院的权力（第75条），使得内阁可能获得对抗国会的权力制衡。从最后内容来看，无疑是省宪派与反省宪派双方妥协的结果。

[64]从这个意义上说，在议员的北上与南下之间，更多的依然是拥直与反直的派系斗争，而并不只是议员道德水平的高低。[21]吴宗慈，见前注[1]（前编），论坛异同集粹，页100。